专家：社会信用立法存在的盲区、误区与悖论
文章出处：新华信用编辑：信息中心浏览量：发表时间：2023-03-27
法律是治国之重器，良法是善治之前提。社会信用体系是国家治理体系的重要组成部分。而信用法律体系则是社会信用体系建设的法制保障。为建立完善的社会信用法律制度，保障社会信用体系建设高质量发展，促进形成新发展格局，加强社会信用立法研究十分必要、意义重大。
一、我国社会信用立法存在的盲区、误区与悖论现象
略
二、社会信用立法产生盲区、误区与悖论的原因分析
（一）社会信用管理的基础理论研究滞后
2002年11月，我国正式开启社会信用体系建设历程。新时代中国社会信用体系建设，是为提高全社会的诚信意识和信用水平，构建具有中国特色的国家信用管理体系，促进经济健康发展和社会文明进步，推进国家治理体系和治理能力现代化而进行的一场史无前例的社会实践活动。新的实践必然产生新的理论，新的理论又会反作用于新的实践。
“时代是思想之母，实践是理论之源。”“伟大的实践需要伟大的理论。”要坚持以总结实践经验推动思想理论发展，以理论创新引领实践创新，科学回答社会信用体系建设一系列重大理论和实践问题。全面加强理论研究及其对实践的科学指导，坚持真理、修正错误，既要保障实践的探索性、创新性，又要防止实践的盲目性、无序性。
社会信用基础理论和社会信用立法理论构成社会信用立法的理论基石。但是，目前来看，我国社会信用理论研究明显滞后于社会信用体系建设实践，全面、系统研究社会信用的理论专著屈指可数，现有的理论研究成果也未能及时推广普及，致使学术界、实践界对于信用、社会信用体系、失信行为、失信惩戒、失信联合惩戒等基本概念的认知产生分歧。
与此同时，社会信用立法理论研究也相对滞后。社会信用立法理论研究不全面、不系统，导致社会信用立法缺乏学理支撑，造成国家层面社会信用法立法进展缓慢。而社会信用上位法长期缺失，严重影响社会信用法治化进程。
（二）政务诚信、司法公信建设认知偏差
1、关于政务诚信建设的顶层设计
诚信是立国之本，也是政事之本。“人无信不立，国无信则衰”。人民信任是国家存在的基石。如果失去人民的信任，国家就会衰亡。政务诚信攸关民心向背、江山社稷。诚信为政，可以取信于民，使国家政通人和、长治久安。如果统治者失去人民的信任，则国家政权将难以巩固。
2016年11月27日，中共中央、国务院发布《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》指出，要完善政府守信践诺机制，大力推进法治政府和政务诚信建设，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。将政务履约和守诺服务纳入政府绩效评价体系，建立政务失信记录，建立健全政府失信责任追究制度及责任倒查机制，加大对政务失信行为惩戒力度。
2016年11月1日，中央全面深化改革领导小组第二十九次会议强调，加强政务诚信建设，是社会信用体系建设的重要内容。要加大对各级政府和公务员失信行为惩处力度，将危害群众利益、损害市场公平交易等政务失信行为作为治理重点，发挥政务诚信对其他社会主体诚信建设的重要表率和导向作用。
2016年12月30日，国务院发布《关于加强政务诚信建设的指导意见》指出：建立健全政务信用管理体系。建立健全政务失信记录。健全守信激励与失信惩戒机制。加强政府采购领域、政府和社会资本合作领域、招标投标领域、招商引资领域、地方政府债务领域政务诚信建设。建立和完善政务诚信建设法规规范。加强政府守信践诺机制、公务员诚信、政务诚信评价办法等制度建设。
2021年8月11日，中共中央、国务院发布《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》强调，加快推进政务诚信建设。健全政府守信践诺机制。建立政务诚信监测治理机制，建立健全政务失信记录制度，将违约毁约、拖欠账款、拒不履行司法裁判等失信信息纳入全国信用信息共享平台并向社会公开。建立健全政府失信责任追究制度，加大失信惩戒力度，重点治理债务融资、政府采购、招标投标、招商引资等领域的政府失信行为。
政务诚信是一个国家具有根本性、决定性和导向性的“第一诚信”。政务诚信建设是社会信用体系建设的关键。政务诚信状况直接影响全社会的诚信状况。要想构建诚信社会，必须首先构建诚信政府。
2、加强司法公信建设的重要意义
司法是维护社会公平正义的最后一道防线。如果司法这道防线缺乏公信力，社会公正就会受到普遍质疑，社会和谐稳定就难以保障。公正是法治的生命线；司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。
司法公信是指社会公众通过认知活动对司法制度、司法机关、司法人员、司法权力运行过程及其结果所形成的一种社会信任状态。司法公信是社会信用体系建设的重要内容，是树立司法权威的前提，是社会公平正义的底线。司法公信建设包括法院公信建设、检察公信建设、公共安全领域公信建设、司法行政系统公信建设、司法执法和从业人员信用建设。
3、对于诚信建设的认知发生偏差
根据党中央、国务院关于政务诚信建设、司法公信建设的决策部署，在社会信用体系的建设过程中，政府部门、司法机关肩负着双重职责：既要加强自身诚信建设，又要推动诚信社会建设，二者辩证统一，不可偏废。但是，从目前社会信用体系建设实践和社会信用立法实践来看，上述基本要求并没有得到全面贯彻落实。
其原因在于，一些政府部门、司法机关的相关人员在政务诚信建设或司法公信建设过程中，重视推动诚信社会建设，轻视加强自身诚信建设，把诚信建设的矛头对外，指向行政相对人或者当事人。
（三）地方社会信用立法缺乏上位法依据
社会信用体系建设需要构建完善的社会信用法律体系，为其提供法律制度保障。其中，制定与社会信用体系建设直接相关的专门法律——社会信用法，是构建社会信用法律体系的重中之重和当务之急。但是，由于社会信用基础理论和社会信用立法理论研究滞后等多种原因，社会信用法至今尚未出台。由于国家层面的社会信用上位法长期缺位，必然导致社会信用地方性法规出现差异。社会信用立法存在不系统、层级低等问题，凸显我国社会信用立法滞后于社会信用体系建设实践。
三、解决社会信用立法存在盲区、误区与悖论的构想
（一）加强社会信用基础理论研究形成广泛共识
1、集中力量加强社会信用相关理论研究
目前，应当充分发挥高等学校、科研院所等智库和法治社会建设理论研究基地以及专家学者作用，集中力量加强社会信用相关理论研究。一方面，积极开展社会信用基础理论和社会信用专业理论创新研究，构建科学理论体系，达成广泛社会共识，为社会信用体系建设实践和社会信用立法提供学理支撑和智力支持。另一方面，立足我国基本国情和社会信用体系建设实际，全面深入总结信用法律制度建设成功经验，积极开展社会信用法学理论创新研究，为社会信用立法奠定理论基础，提供学理支撑和智力支持，加快中国特色社会信用法律体系建设。在此条件下，充分发挥理论对实践的指导作用，推动社会信用体系建设高质量发展。而当务之急，是对社会信用体系建设的一些基本概念作出科学定义。其中，对信用概念作出科学定义应当列为社会信用基础理论研究的重要任务。
2、首先要对社会信用概念作出科学定义
信用是指信用主体履行法定义务、道德义务、约定义务的客观状况以及由此获得的社会信任程度。信用主体包括自然人、法人、非法人组织。
信用（广义），是指自然人、法人、非法人组织履行法定义务、道德义务、约定义务的客观状况以及由此获得的社会信任程度。提出广义信用概念，并从法定义务、道德义务、约定义务三个维度定义广义信用概念，是在社会信用体系建设时代背景下，基于社会信用体系建设实践活动，对信用概念的内涵所作的新的理论抽象。
法定义务是指法律所规定的义务，即法律对公民、法人、非法人组织必须作出或禁止作出一定行为的硬性约束。法定义务具有强制性，必须履行，否则会受到法律的制裁。
道德义务是指社会道德规范确定的义务，即在一定社会关系中个人对他人、对社会所负有的一定使命和所应尽的一定责任。道德义务包括社会公德、职业道德、诚信公约等社会道德规范或者公序良俗确定的义务。公序良俗是一种调整民事行为的规范，其地位和作用仅次于法律，其核心要义是遵守公共秩序，尊重社会公德，不得损害社会公共利益。
约定义务是指当事人之间自行约定的义务。约定义务一般是指根据当事人之间依法订立的合同的约定而产生的义务。合同依法成立生效以后，对当事人就具有了法律约束力。所谓法律约束力，是指当事人应当按照合同的约定全面履行自己的义务，非依法律规定或者取得对方同意，不得擅自变更或者解除合同。当事人应当按照合同约定全面履行自己的义务。如果不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，或者擅自变更、解除合同，就要承担违约责任。
3、为何要将履行道德义务纳入信用范畴
目前，已经出台的社会信用地方性法规普遍将履行法定义务和履行约定的义务纳入信用范畴，本文不再赘述。本文着重探讨将履行道德义务纳入信用范畴的问题。而将履行道德义务纳入信用范畴的原因在于，社会信用体系建设的核心要义和本质特征是诚信建设；诚信建设本身应当归属道德建设范畴；诚实守信属于最基本的道德义务；将道德义务纳入信用概念的内涵，符合社会信用体系建设的本质要求。
2018年1月20日，中共中央、国务院印发《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》指出：“注重加强对教师思想政治素质、师德师风等的监察监督，强化师德考评，体现奖优罚劣，推行师德考核负面清单制度，建立教师个人信用记录，完善诚信承诺和失信惩戒机制，着力解决师德失范、学术不端等问题。”
2018年11月8日，教育部印发的“新时代教师职业行为十项准则”，作为新时代教师职业行为的基本规范明确规定，高校教师不得与学生发生任何不正当关系，严禁任何形式的猥亵、性骚扰行为；不得抄袭剽窃、篡改侵吞他人学术成果，或滥用学术资源和学术影响。
在经济和社会活动中或者在学习、工作、生活中，不仅存在违法行为、违约行为，而且还存在失德行为。其中一些严重失德行为，社会影响恶劣、危害特别严重，例如师德失范问题。教师是人类灵魂的工程师，是人类文明的传承者。
百年大计，教育为本；教育大计，教师为本。教师大计，师德为本。师德师风是评价教师素质的第一标准。因此，教师违反“新时代教师职业行为十项准则”规定，实施突破师德师风底线的行为，即师德失范行为应当界定为失信行为，并纳入其个人信用记录，依法依规予以失信惩戒。
4、如此定义社会信用概念的主要依据
一是，自然人、法人、非法人组织应当全面履行三类义务，即法定义务、道德义务、约定义务，而不是只需要履行其中的一类或两类义务。二是，社会信用体系建设的实践活动覆盖范围、所涉内容已经涵盖信用主体应当履行法定义务、道德义务、约定义务。三是，符合“坚持依法治国和以德治国相结合”的方略。
5、如此定义社会信用概念的重要意义
我国正在蓬勃开展的社会信用体系建设实践活动，极大丰富了信用概念的内涵，同时，也相应地广泛拓展了信用概念的外延。从法定义务、道德义务、约定义务三个维度定义信用概念，旨在客观、全面、完整地体现社会主体存在于社会所应当承担的社会责任和应当履行的社会义务。此举的理论与实践意义在于：如此定义信用概念能够客观、真实、全面、完整、准确地反映自然人、法人、非法人组织在经济和社会活动中的信用状况；可以为信用主体加强信用自我约束和诚信自律指明方向；有益于对信用主体开展全面信用评价；可以为开展信用监管提供清晰标靶并为守信激励，失信惩戒提供充分依据；有助于加强法制建设、推进道德建设，倡导契约精神，维护公序良俗；可以为社会信用理论研究、社会信用法制建设、信用建设实践活动等奠定坚实基础。
（二）坚持法律面前、信用面前人人平等的原则
对于政务诚信建设、司法公信建设，国家机关首先必须展现出十足的“诚意”，而其重要标志就是将政务诚信建设、司法公信建设纳入法制化轨道。此举乃推进政务诚信建设、司法公信建设的必由之路。
1、坚决贯彻在法律面前人人平等的基本原则
平等是社会主义法律的基本属性。法律面前人人平等首先应当体现在立法方面。因此，社会信用立法的调整对象必须覆盖全部社会主体，包括自然人、法人、非法人组织；不仅要调整民商事主体的信用关系，而且要调整公权力主体的信用关系，其范围应当涵盖政务诚信建设、商务诚信建设、社会诚信建设、司法公信建设等所有领域的全部信用主体，依法规范其信用行为。社会信用立法对经营主体和公权力主体应当一视同仁。
2、运用法制手段加强政务诚信建设
政务部门是社会的管理者、监督者，拥有管理社会、监督社会的权力。但同时，监督者也应当被监督。政务部门不仅需要“眼睛向内、自我检视”的内部监督，而且需要“众目睽睽、社会审视”的外部监督。政务诚信建设，既需要加强自我监督，更需要强化外部监督，只有统筹施策、内外兼治，才能真正实现建设诚信政府的目标。政务部门要自觉开展政务诚信建设，严格依法依纪及时打扫庭院、主动清理门户，自觉接受人民监督，努力赢得人民信任。建立政务诚信社会监督和第三方机构评估机制，发挥舆论监督作用。
问题的关键在于，监督者被监督，必须以法律制度为保障。因此，必须“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，将政务诚信建设入法作为法治政府建设的重要内容，以法律的形式将政务诚信建设内容固定下来，规范政府的信用行为。国家通过立法，将加强监督作为推进政务诚信建设的必要手段，将建立政务领域失信记录和实施失信惩戒措施作为推进政务诚信建设的主要措施，将危害群众利益、损害市场公平交易等政务失信行为作为治理重点，不断提升公务员诚信履职意识和各级人民政府诚信行政水平，真正发挥政务诚信建设的表率和引领作用。
3、运用法制手段加强司法公信建设
司法公信是社会信用体系建设的重要内容，是树立司法权威的前提，是社会公平正义的底线。而司法诚信建设是获得司法公信的关键。如果没有司法诚信，就不可能有司法公正与司法权威，也就无法获得司法公信。司法诚信是获得司法公信的前提，也是树立司法公信的根基。因此，不应简单地用司法公信建设替代司法诚信建设；而应防止司法机关及其工作人员忽视自身的诚信建设，而把诚信建设的矛头指向当事人。
坚持以司法诚信建设为基础，推动司法公信建设。司法是维护社会公平正义的最后一道防线。而公正则是司法的灵魂与生命。司法机关承担着国家的司法职能，在保障国家法律正确实施方面发挥着不可替代的重要作用，理所应当成为最讲道理、最为公正、最守信用的组织机构。如果司法机关及其工作人员诚信缺失，就无法保证司法公正，结果必然损害司法公信力、削弱司法权威性，动摇人民对法治的信仰和信心，从而破坏依法治国的社会根基，阻碍社会主义法治国家的建设进程。因此，必须通过立法将司法公信建设纳入法制化轨道，努力让人民群众在每一项法律制度中都感受到公平正义。
（三）加快推进国家层面社会信用管理立法进程
法治是人类文明进步的重要标志，是治国理政的基本方式。法治兴则国兴，法治强则国强。“德润人心，法安天下”。要善于运用法律手段、法治方式推进社会信用体系建设。
1、充分认识社会信用立法的必要性和重要性
2018年5月，中共中央印发《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》提出，要探索完善社会信用体系相关法律制度，研究制定信用方面的法律，健全守法诚信褒奖机制和违法失信行为联合惩戒机制，使诚实守信成为全体人民共同追求和自觉行动。
2022年4月10日，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》对外发布。围绕强化市场基础制度规则统一，《意见》提出健全统一的社会信用制度。形成覆盖全部信用主体、所有信用信息类别、全国所有区域的信用信息网络，建立健全以信用为基础的新型监管机制，健全守信激励和失信惩戒机制，完善信用修复机制，加快推进社会信用立法。
社会信用体系是国家治理体系的重要组成部分。社会信用体系覆盖全部社会主体，涉及每一个社会主体的权利和义务。市场经济既是信用经济，也是法治经济。因此，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政理念，将社会信用体系建设纳入法制化轨道，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的作用，使社会信用法治成为良法善治。
2、颁布社会信用法实现信用法律制度的统一
构建社会信用法治体系的核心任务，是制定一部综合性、系统性、完整性、基础性的专门的社会信用法律。以社会信用法律为基本法，以解决社会信用法治领域突出问题为着力点，构建科学规范、程序严密、系统完备、运行有效的社会信用法律体系，推进信用监管规则统一，在法治轨道上推进社会信用治理，发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。国家应当对社会信用立法作出科学、合理的规划，切实避免越权立法、重复立法、盲目立法，维护社会信用法律体系统一性。加强社会信用立法协同配套工作，增强法律规范整体功效。坚持立改废释并举，与时俱进做好社会信用法律法规制定、修订、清理、解释工作。尤其是要针对社会信用法律规定之间不一致、不协调、不适应问题，及时组织清理，降低制度性交易成本，优化营商环境。
3、完善企业等经营主体正当权益的法制保障
2021年1月10日，中共中央发布《法治中国建设规划（2020—2025年）》要求“加快推进社会信用立法，完善失信惩戒机制。规范失信惩戒对象名单制度，依法依规明确制定依据、适用范围、惩治标准和救济机制，在加强失信惩戒的同时保护公民、企业合法权益。”
对于经营主体，社会信用立法应当坚持规范与发展并重的原则。规范是手段，发展是目的，规范是为了高质量发展。对与企业生产经营密切相关的立法项目，应当充分听取有关企业和行业协会商会意见。社会信用立法在规制经营主体信用行为的同时，还应将经营主体的正当权益以法律形式固定下来，作为合法权益依法加以保护，为经营主体创造优良的营商法制环境。
（作者：高思伟，自由撰稿人）
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